关注国资管理体制改革四大热点
2011年01月10日 01:49
[打印本稿]
| << 成思危称要让股市恢复本色 | 中国政府将规范汽车产业以免盲目扩张 >>
上海证券报 记者 李彬 ----访国务院发展研究中心研究员张文魁 观点 ----这次国资管理体制改革的深层意义就是要在产权、财权清晰化的基础上,更多地实现各级政府事权的清晰化,向一个现代国家迈进。 ----中央政府对国有资产保留的权利,主要有四个方面:确定国有资本的控制范围；确定国有股转让的规则、程序；确定国有股转让收入的使用方法；确定统一的资本预算格式和程序,除此之外,地方政府享有高度的产权。 ----新国资机构所管理国有资产的范围不宜太广,至少在起步阶段不应将行政事业资产和自然资源资产纳入管理范围,这两类资产仍然由其他专门的政府部门管理。 ----新的国资机构的管理原则应该是"国有资本"管理,意味着以资本回报为目标和业绩衡量指标,按公司法律规定的方式和程序行使股权。 11万亿元国有资产走向何方?公平与效率如何兼顾?十六大报告中关于建立国资管理新体制的论述,将国资管理体制改革这一热点问题提到了新的高度,社会各个层面对国资管理体制改革关注的程度也上升到从未有过的高度。 这是一场具有划时代意义的改革,而其所面临的难度更是非常巨大。正因如此,我们特意邀请了国资管理体制改革专家、国务院发展研究中心研究员、企业研究所副所长张文魁,一起来探讨目前各个层面最为关注的改革方案中的几个核心问题。 中央与地方权责如何划分 记者:建国五十多年来,中央和地方的国有资产似乎从来就没有认真清理过,十六大报告虽然已明确指出"中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责",但中央和地方究竟将如何划分权责?地方是否完全拥有它那一部分资产的所有权?如果所有权不完整,那么中央和地方的权力应如何界定? 张文魁:这确实是当前大家非常关心的问题,也关系到在新一轮国资管理体制改革中能否充分调动起地方积极性的问题。中国国有企业数量众多、国有资产总量庞大,合理明确中央和地方政府对国有企业的产权关系,是事关国有资产管理体制构架的基本问题。我国承认市场经济体制下公认的"谁投资谁所有"的基本原则,各级政府也基本上对本级政府投资的企业,或者虽是上级政府投资,但"下放"历史较长的"国有"企业已享有事实上的产权。我国财政体制事实上已是分级财政体制,也就是说,各级政府的财权已在向清晰化的方向迈进,那么产权也应该相应地逐步清晰化,过去"统一所有"的国有企业应当"名实一致"将产权归属确定到各级政府。 更重要的是要在财权、产权清晰化的基础上,逐步实现各级政府的事权清晰化。这次国资管理体制改革的深层意义就是要在产权、财权清晰化的基础上,更多地实现各级政府事权的清晰化,向一个现代国家迈进。因此,改变过去国家"统一所有"的国资体制,就会相应影响各级政府的事权责任,特别是社会保障责任这个重大的事权问题。从我国的国情来看,建立中央一级统筹的社保体系是不可能的,最多只能实现省级统筹,所以让国有资产的产权与社保事权、财权匹配是重要的,下一步,中央政府和各级地方政府之间的一个重要工作就是要合理确定与分级行使与产权相匹配的社保责任。 记者:那么地方是否完全拥有它那一部分资产的所有权?如果所有权不完整,中央和地方的权力应如何界定?这将关系到在新一轮国资管理体制改革中能否充分调动起地方积极性的问题。 张文魁:中央政府和地方政府之间必须确定产权行使边界。考虑到中国的历史背景和现实状况,地方政府不可能彻底、完全地行使产权。但其边界在哪里?我们认为,中央政府不宜把边界定得太窄,更不应该模糊化,地方政府行使国有资产产权的边界,或者说中央政府对国有资产保留的权利,主要有四个方面 第一,确定国有资本的控制范围。实际上,让地方政府代表国家行使国有资产的产权,更有利于国有资本的退出。但是,地方政府是不是完全可以自行决定国有资本从哪些领域退出呢?不是这样。以后应该由中央政府来决定国有资本不能从哪些领域退出,应该在哪些领域继续保持控制。除了这些领域之外,地方政府可以决定所有的退出事宜。当然,到底有哪些领域需要国有资本控制,是一个需要继续探讨的问题。在一些西方国家,不但连军火生产领域,而且连邮政、印钞等领域都可以不由国有资本控制。 第二,确定国有股转让的规则、程序。国有资本的退出,意味着国有股要进行转让,中央政府应该制订统一的国有股转让规则、程序,以防止国有股转让过程中的国有资产流失等问题。国有股转让应该有公开的、竞争性的程序。 第三,确定国有股转让收入的使用方法。即使地方政府在国有股转让中没有违背统一的规则、程序,中央政府仍然要统一确定国有股转让收入的使用办法。这种收入一般不应该被用于投资,而应该用于解决国有部门的历史包袱问题,如补充社保资金的不足、核销呆坏帐等。 第四,确定统一的资本预算格式和程序。在新的国有资产管理体制中,资本预算有着重要的地位,应该通过资本预算来约束新国资管理机构、中间层公司(国有资产运营公司)的行为。各级政府都要将资本预算作为一个重要的国资管理手段,资本预算的格式和程序应该由中央统一制定,地方政府依照执行。 我们认为,中央政府对国有资产保留的权利只体现在上述四个方面,除此之外,地方政府享有高度的产权。 新国资机构"管"哪些资产 记者:十六大明确了国有资产管理体制改革的方向,中央和省、地(市)将自上而下地陆续设立新的国有资产管理机构。新国资机构所管理资产的范围应该包括所有的资产吗,行政事业资产、自然资源资产、金融性资产、公益性资产等是否也包含在内? 张文魁:一些同志担心新国资机构是不是会"管得宽",从而导致与其他政府机构之间的相互摩擦甚至相互争权。而且,"管得宽"就可能导致"管不好"。国有资产包括以企业资产为主的经营性资产、行政事业资产、自然资源资产等三大类。这些资产由于基本功能、来源、使用方法的不同,相应的资产管理体制可有所不同。所以这就牵涉到这三类资产是否都归同一国资机构管理的问题,而且会涉及到具体部门的职能划分。 我们认为,经营性资产主要指国家对国有企业的投资资产,总的看是资本性资产,相应的资产管理体制应是按资本管理原则建立的资本管理体制；而行政性事业资产是用于国家行政事业的资产,一般宜采取由相应的公共行政管理机构管理的体制；自然资源资产是自然生成的资本价值及利益,部分与投资有关,如勘探、开发,部分先天而成,且与社区关系密切。 新国资机构所管理国有资产的范围不宜太广,至少在起步阶段不应将行政事业资产和自然资源资产纳入管理范围,这两类资产仍然由其他专门的政府部门管理。当然,新的国资管理机构并不是同这两类资产的专门管理机构没有接口,相反,可以参照上海的模式,行政事业资产统一在国资管理部门登记建帐,但委托经营,待商业化条件成熟之后再商业化和移交给国资管理部门。自然资源资产仍然要保持独立性。 即使是经营性资产,也还存在着是否将少数特殊企业纳入新国资管理机构范围的问题。除一般国有企业的经营性资产以外,还存在一些特殊行业的企业,其资产具有特殊性。对少数公益性强、长期需要财政补贴的国有企业,如一些铁路路网、大型项目公司、大型军工公司,这类公司可暂不纳入新国资管理机构的管理范围,以减轻该机构缺少专业、行业经验的压力。这类公司的国有资产可仍由专业部门,如铁道部、水利部等来行使产权。当然,可以仍由新国资机构行使产权,但同时作出特殊的制度安排,如规定公司重大投融资方案需和有关专业部门协商沟通。专业部门可以对公司派董事,参与有关的经营决策。 新国资机构如何"管"企业 记者:国资管理体制改革可谓"牵一发而动全身",因为与之相关的是10.93万亿元的总资产、19万家国有企业以及5000万从业人员的走向和命运,那么新国资机构又将如何管企业?不少企业界人士担心新国资机构权力太大,会把企业管死。 张文魁:这的确是企业界非常关注的一个问题。新国资机构与以前的国有资产管理局有本质的不同。以前的国有资产管理局实际上是"帐房先生",而不是"东家",而新国资机构由于实行"管资产与管人、管事相结合"、"履行出资者职责,享受所有者权益",所以将会以"东家"的角色出现,这也就是我们通常所说的"老板"。这个"老板"的权利那么大,企业界的担忧不是没有道理。 为了探讨新国资机构应如何"管"企业,我们先了解目前国资管理职能的行使方式。目前党政部门对国企的管理事项非常多,但以所有者的身份来"管"企业,基本上体现在八个方面:人事任免、业绩衡量、综合考核、薪酬计划、重大决策管理、下派财务总监和监事、审计和资本经营预算。 目前党政部门通过上述八种方式以所有者的身份来"管"企业,存在一些弊端。首先是所有权职能由多部门行使,也就是"多龙治水"；其次是与公司治理规则存在重大冲突,如人事任免、重大决策管理、向企业下派财务总监和监事等都不符合公司法律规则；再次,业绩衡量本身不够科学合理,而且与薪酬制度脱节,不能实现有效的激励和约束。 按照十六大确定的方向,新的国资机构的管理原则应该是"国有资本"管理而不是"国有资产"管理。"国有资本"管理与"国有资产"管理存在重大区别。资产管理意味着对实物形态的管理,可能导致对生产经营过程的干预；而资本管理意味着以资本回报为目标(可适当照顾其他目标)和业绩衡量指标,按公司法律规定的方式和程序行使股权。 记者:既然新的国资机构"管"企业的方式应该与目前方式有显著不同,那么新国资机构的"管理"方式将有哪些?张文魁:我们认为主要有六种方式。第一,按照公司法律规定的股东权利来行使国资所有权。新的国资机构"管"企业的方式基本上就是行使股东权利,而不是想怎么"管"就怎么"管","所有权到位"的实质就是"股东权利到位"。股东权利的行使,公司法律有非常明确、清楚的规定,国有股的股东权利也不能例外。对于一些特殊领域的企业,需要赋予国有股东一些特殊权利,可以参照国外特殊法人的方式设立。 第二,建立能担负受托责任的董事会。改制后的企业都应该建立董事会,包括国有独资公司也应该建立董事会。健全董事会的决策制度,并使董事会担负受托责任。将董事会的受托责任程序化、制度化,有利于受托责任的落实。 第三,建立以现金流为基础的业绩衡量标准。改变目前以资产保值增值率为主要考核指标的做法,将政府以所有者身份所获得的现金分红作为主要的考核指标。衡量业绩最基本的办法就是看现金红利是否超过以其投入的资本可以得到的国债利息。 第四,建立科学合理的薪酬制度。建立执行人员和董事的薪酬制度。参照民营企业和国际上的通行做法,形成合理的薪酬结构。 第五,新国资机构本身要实行真正的委员会制而不是首长制。该机构的决策权全部在委员会,委员会由若干委员,如由7人组成,决策采用投票制,每人一票,委员会主席只是会议的召集人,而且由各委员轮流担任,比如一人一年。委员会的决定也通过法律规定的股东权利的行使来影响企业,而不是以向企业下达红头文件等方式来影响企业。该机构所有的内设部门只是委员会的职能性参谋部门,没有权利直接对企业发出指令、表达意见和下达红头文件。 第六,建立人大对新国资机构的监督机制。要建立人大对新国资机构的质询制度、问责制度,特别是要建立程序严格、内容详尽的资本预算制度,使人大以资本预算制度来衡量新国资机构的工作成绩和建立约束。 新国资机构如何"管"上市公司 记者:从证券市场层面看,目前上市公司及监管部门更加关注新国资机构如何同公司治理相协调?您认为,新国资机构将会对上市公司的股权重组和日常运营产生什么影响? 张文魁:这是一个非常重要的问题,因为我国证券市场约1200家上市公司,其中70%以上都是国有控股的,新国资机构将会直接或者间接成为这些上市公司的"老板"。"老板"的行为不端或者疏于职责,将导致上市公司以及证券市场的不良反应,就会涉及到数千万股民的利益。 我们认为,新国资机构"管"上市公司的基本原则就是要与公司治理保持和谐。不管新国资机构直接成为上市公司的"老板",还是新国资机构设立中间层公司来充当上市公司的"老板",都应该坚持这一点。目前,在上海和深圳,一般都是设立中间层公司来充当上市公司的老板,但是这些中间层公司往往习惯于以行政方式"管"上市公司,而不习惯于在公司治理的轨道上"管"上市公司。例如,中间层公司对上市公司的投资、担保等事项往往要进行审批,中间层公司甚至占用上市公司的资金,这都严重地损害了上市公司的独立性,损害了上市公司董事会的受托责任,破坏了证券市场的游戏规则。新国资机构"管"上市公司的方式要保持与公司治理相协调,有许多具体工作要做,比如,新国资机构必须要建立一套符合市场经济规则和公司法律的决策制度,证券监管部门和证券交易所必须要加强对上市公司的监管、对董事会制度实行情况的督查,等等。 国资管理体制演变过程 ●1988年8月国务院成立国家国有资产管理局,以行使对中华人民共和国境内外全部国有资产的管理职能。 ●1993年11月中共中央十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会市场经济体制若干问题的决定》,明确对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。在政企分开之外,首次提出了政资分开的概念。 ●1998年国家国有资产管理局被撤消并入财政部。机械、化工、内贸、煤炭等15个以主管行业的专业经济部门被改组为隶属于国家经贸委的"局",并明确不再直接管理企业。 ●2001年2月国家经贸委下属九个国家局被撤消。 ●2002年11月党的十六大宣布在坚持国家所有的前提下,在中央政府和地方分设国有资产管理机构,建立管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。 各地国资管理体制改革在行动 上海国资管理体制改革酝酿新突破 已经取得一定成绩的上海国有资产管理体制改革,目前正酝酿新的探索和突破。上海国资管理部门有关负责人日前表示,上海将探索适合上海特点的管资产和管人、管事相结合的国有资产专司管理体制,完善"两级政府、两级管理"的政府管理资产体制,并形成有效的国有资产经营机制和方式。 深圳将公开招标转让国企 深圳市国有资产管理办公室主任贾和亭日前透露,今年深圳市还将再选择几个国有企业公开招标向外资、民营企业转让国有股权,在加大国有经济存量退出力度的同时,进一步缩小国有经济增量投入的范围,解除民营经济市场进入的限制,除国家明确限制的领域外,所有投资领域都要以对国有资本或外资同等的条件对民营资本开放。 陕西将重点解决一股独大 日前陕西省经贸委提出,今年陕西将加大国有大中型企业结构调整的力度,加快资产流动、重组步伐,重点解决已改制的股份公司、股份责任公司中一股独大的难题,优化股权结构,合理资源配置。具体目标是:今后五年,国有资本规范有序地退出一般竞争性领域；新设立的股份制公司,国有股不得超过30%；对上市公司实施有计划的并壳重组；今明两年面向国内外市场推出50至80家已改制的股份制企业；把资产、资金、人力集中到有广阔市场前景、有明显竞争优势的行业和领域。 广州国资流动尝试资产托管 广业投资集团、广州产权交易所以及两家民营企业共同出资成立的高鑫资产托管公司,被视为广州国有资产管理体制改革的新尝试。 相关阅读:
|
|
相关阅读： | |
