国家发改委出新办法对外投资监管全覆盖

日前，国家发改委外资司公布《企业境外投资管理办法》（征求意见稿）（以下简称“新办法”），正式公开征求公众意见。征询意见的截止日期为2017年12月3日。

多位受访人士告诉《中国经营报》记者，新办法重新定义了投资活动，扩大了适用范围，几乎全面覆盖了各种类型的境外投资活动。

“最引人注意的是，新办法将境内自然人通过其控制的境外企业开展的境外投资纳入监管，这对搭有小红筹架构的上市企业控股股东日后的资本操作将造成很大影响。”一位有多年海外投资经验的律师告诉《中国经营报》记者。

取消“小路条”

“‘小路条’原则上没有了，审批放宽，更加符合国际收购交易的惯例。”竞天公诚律师事务所合伙人程晓峰在接受《中国经营报》记者采访时表示。

所谓“小路条”，是指国家发改委于2014年4月发布、2014年12月修订的《境外投资项目核准和备案管理办法》（“9号令”）中规定的，中方投资额3亿美元及以上的境外收购或竞标项目，投资主体在对外开展实质性工作之前，应向国家发改委报送项目信息报告。国家发改委收到项目信息报告后，对符合国家境外投资政策的项目，在7个工作日内出具确认函。此处的确认函就是国内企业在进行特定境外并购项目前需要取得的，俗称“小路条”。

程晓峰表示，“小路条”影响了企业交易的确定性，增加了企业成本。取消这一制度，符合简政放权的大背景，降低企业制度性交易成本。

商务部研究院学术委员会副主任张建平在接受本报记者采访时表示，“小路条”取消是一种简政放权，有利于企业根据商业规律安排项目进展，避免了以前必须拿到确认函才能进行交易，如果迟迟拿不到会对企业造成比较大的影响。

BVI纳入监管

新办法中，通过协议、信托等方式控制境外企业或资产，以及境内自然人通过其控制的境外企业开展的境外投资都纳入监管，被认为是新办法中影响最大、操作难度最大的改变。

新办法第六十三条规定，“境内自然人通过其控制的境外企业或香港、澳门、台湾地区企业对境外开展投资的，参照本办法执行。境内自然人直接对境外开展投资不适用本办法。境内自然人直接对香港、澳门、台湾地区开展投资不适用本办法。”

前述拥有多年海外投资经验的律师认为，“通过自然人控制的境外企业也要按照本办法，等于把发改委的审批范围扩大了，BVI（英属维尔京群岛）公司、开曼公司等在境外投资都需要监管，这对现在运营的小红筹企业影响很大，如果正式颁布实施，将触动很多利益格局。”

9号令第三十一条指出，自然人在境外实施的投资项目，参照本办法规定另行制定具体管理办法。

“截至目前，国家发改委和商务部此前并未就自然人境外投资作出具体规定。而是按照外汇局的现行规定，境内自然人以境外合法资产或权益向特殊目的公司出资前，应向外汇局申请办理境外投资外汇登记手续。”上述律师表示，“但在实践中，登记手续的履行、监管难度都较大，如果境内自然人通过其控制的境外公司进行的境外投资也纳入监管范围，如何执行也是有难度的。”

值得注意的是，新办法第二条规定，通过协议、信托等方式控制境外企业或资产的投资活动也适用本办法。

上述律师认为，这一规定如果实施，影响也是非常巨大的。这意味着，个人通过家族信托等形式持有公司股份，再进行境外投资也要在发改委备案。

“我国对外投资不断增加，监管滞后于实际，要识别风险点，分类监管。”一位接近政策制定的业内人士告诉本报记者，“新办法明确了监管框架，适用面更广、更清晰是种进步。但跟现有的监管框架融合度不够，在实际操作层面和联合监管方面仍需改进。”

数据显示，中国企业“走出去”投资的规模不断扩大，目前海外资产约6万亿美元，仅仅过去的五年，对外投资就超过了6600亿美元。中国也从过去的资本输入国变成了资本净输出国。

一位对外投资领域的专家告诉《中国经营报》记者，快速增长的境外投资也带来一定问题，微观上，企业层面的非理性投资、针对敏感行业和国家的投资，以及涉及资产转移等问题已被监管层高度关注。宏观上，对外投资总量增加，会对外汇造成一定压力，虽然目前这个量还是比较小的，但随着投资量的不断增加，也需要重点监管。

去年以来，监管政策也随着宏观形势做出调整，加强企业境外投资真实性审查，非理性对外投资的认定标准和审核流程成为业界关注的重点。

商务部对外投资和经济合作司司长周柳军此前表示：“在真实性审核中，我们会重点关注负债率，不能在国内欠一屁股债，还去国外投资。”

敏感类核准

一位熟悉政策制定的专家告诉《中国经营报》记者：“以前是监管不足，一些境外投资活动游离于现行管理边界之外，现在修改新办法是希望把应该监管的内容设定一些框架，限定标准，再设计完整流程。”

新办法表示，国家发改委将发布敏感行业目录，将对境外企业开展的敏感类项目实行核准管理。相比9号令，新办法对敏感行业的定义进行了调整。

根据9号令第七条规定，“本办法所称敏感行业包括：基础电信运营，跨境水资源开发利用，大规模土地开发，输电干线、电网，新闻传媒等行业。”

而新办法中的敏感行业为：（一）武器装备的研制生产维修；（二）跨境水资源开发利用；（三）新闻传媒；（四）根据我国宏观调控政策，需要限制企业境外投资的行业。敏感行业目录由国家发改委发布。

张建平表示，现有的监管思路是减少不必要的行政干预，朝更加规范化的方向迈进。将来对于鼓励企业走出去的领域，例如高端产业、制造业等，简政放权，监管流程简化，效率变高。但是对于一些有资本外逃嫌疑的、高风险国家地区和高风险行业的投资，要重点监管。

谈及核准标准时，上述熟悉政策制定的专家表示，对敏感项目的核准就有一定弹性能够更好地应对变化中的实际需要，根据不同的宏观形势进行把握。

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