学界建议户籍管理等由中央负责

　　目前，我国个税占比较低，占全部税收收入比重为6%，这使得个税在收入调节上作用有限。此外，资本存量收入扩大了城镇居民贫富差异，高收入群体的利息、股息、售卖资产等资本存量收入，并没有相应的财产税或资本利得税作为调节工具。

　　作为改革中的“硬骨头”，央地关系如何调整一直在热烈的讨论中。

　　尤其是随着营改增试点的全面推进，央地收入格局跟着改变。虽有增值税央地五五分成的过渡政策，11月29日国务院常务会议还对配套的增值税返还政策加以明确，但地方缺乏主体税种且过渡方案难以长久，央地关系调整需加快推进。

　　按照深化财税体制改革总体方案部署，2016年要基本完成改革重点任务，其中“央地事权和支出划分改革基本达成共识”，似乎离预期仍有一段距离。

　　12月3日，在中国人民大学国家发展与战略研究院主办的“央地关系大逆转——国家治理能力提升的关键步骤”专题论坛上，针对当前经济运行中的一些突出问题，即财税体系需要治理经济波动、改善收入分配、治理环境污染等，主报告提出了一套方案，认为中央政府需从过去以政策制定为主，转型到制定政策与提供公共服务并重，建议将失业保险、养老保险、医疗保险、社会救助、污染治理、户籍管理等职能交由中央政府负责。

　　增加中央政府职能？

　　央地格局，影响深远。

　　今年来，部分城市房价的暴涨，追究背后原因，地方政府对“土地财政”的依赖，是重要原因之一。地方在拉动经济、提升公共服务的同时，形成了对土地、房地产的过度依赖，有人分析背后原因在于地方事权重、财力轻，导致了“土地财政”的产生。

　　而此次的央地关系讨论，撰写主报告的人大国发院研究员、人大经济学院教授郑新业表示，1994年分税制改革，较好地促进了经济增长；但随着时间的推移，财税体系需要解决经济中更多突出的问题。

　　比如我国1994年分税制安排，使得政府平抑经济波动、反衰退的财政政策工具非常单一。现有财政体制，失业保险为地方政府职责，很多由低层级政府，如市县政府进行统筹，不同地区可支配的失业保险金差异极大——甚至出现越穷的地方失业保险金越少、但又需支付越多的失业保险金，即失业保险起到的经济稳定器的作用非常有限。

　　另外，我国累进所得税，即个人所得税和企业所得税都由地方政府负责征收。这使得发达国家常用的反衰退的财政工具，如针对个人的退税等，在中国都难以实现。

　　郑新业表示：“因为自动稳定器政策工具都是在地方，中央政府想退税，找不到退税人；中央政府想提升失业保险，也落实不到地方，只能专门找失业非常严重的地区。所得税由地方政府征收，失业保险、城市低保由地方政府负责安排，严重制约了解决收入不平等，即‘限高’和‘垫低’目标的实现。”

　　再比如，当前中国收入差距较大，基尼系数较高等现状，也急需财税体制配合。

　　目前，我国个税占比较低，占全部税收收入比重为6%，这使得个税在收入调节上作用有限。此外，资本存量收入扩大了城镇居民贫富差异，高收入群体的利息、股息、售卖资产等资本存量收入，并没有相应的财产税或资本利得税作为调节工具。不同地区低保水平差异较大，且由地方财政承担，部分地方财力不堪重负。

　　为此，郑新业建议，要完善政府执政基础设施，如建立社会保障体系，将个人收入、财产等信息纳入该系统，方便财产核查，区分穷人和富人，同时建议开征遗产与赠与税；将失业保险、养老保险、医疗保险、社会救助等支出由中央负责。

　　另外，社会广泛关注的户籍制度改革，郑新业认为，央地关系是户籍改革的拦路虎。

　　因为中央将社会保障、教育、医疗等公共服务支出事权过多下放给地方政府，地方受限于财力，地方公共服务多与户口紧密捆绑，这不利于公共服务均等化的实现；户籍经济价值差距日益拉大，对户籍制度改革提出巨大挑战。

　　还有，当前全民热切关注的环境污染问题。现行体制下，污染治理职能被赋予地方政府，由于治污标准和治污强度直接影响企业产量和利润，企业产量或利润若下降，又会影响地方政府分享的税收收入。不仅如此，若企业利益受损，可能会离开该地，这使得地方政府治理污染动力不足。

　　因此，郑新业建议，将户籍管理、污染治理由中央政府负责，并将现有环保系统进行垂直化管理。

　　改革的难点

　　事实上，除了上述收入分配、户籍管理等突出问题之外，经济中还有不少突出问题，都跟央地财政关系密切相关。

　　在12月3日央地关系讨论的论坛上，齐鲁资管首席经济学家李迅雷对21世纪经济报道记者表示，明年经济下行压力虽大，但就业充分，不应追求过高的经济增速，应该将重点放到改革上来，尤其要加快推进财税改革，理清央地关系。央地之间职权不分、互相扯皮的一个突出表现就是“土地财政”，今年部分城市房价地价暴涨，就跟土地财政有很大关系。如果地方财权和事权不统一，地方政府要通过卖地、发展房地产来刺激经济，这会带来新的产能过剩。

　　那么，如何推进央地关系改革？

　　据21世纪经济报道记者了解，财税改革早就提上议程。早在2013年11月份通过的十八届三中全会决议中，就明确提出财政是国家治理的基础和重要支柱，要建立现代财政制度，建立事权和支出责任相适应的制度等。

　　2014年6月，中共中央政治局会议通过了《深化财税体制改革总体方案》，财税改革重点任务和时间表进一步确定，2016年要就事权和支出责任划分改革基本达成共识。

　　2016年8月份，国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见出台，明确了央地事权划分原则，提出适度加强中央财政事权，激励地方政府主动作为。

　　但在不少人士看来，改革进展比预期要慢。李迅雷表示，十八届三中全会提出要推进财税改革，时间过去了三年，一些重要的改革还没有推进，比如理顺中央和地方政府事权和财权关系，央地关系不理顺，两者容易相互扯皮，不利于效益的提高。

　　有地方财政系统人士在12月3日对21世纪经济报道记者表示，随着营改增的推进，虽然中央有过渡政策确保地方既有财力，但随着中央对增量上收的增多，地方主体税种建设难有突破，地方基本支出的矛盾也会加剧。

　　该地方财政负责人直言，财政体制改革的前提是行政管理体制改革，没有行政体制上的事权划分，让财政部门牵头推动难有结果。

　　财税改革难以推进，突出难点在于地方政府“主体性”的界定。中央反复强调要调动中央、地方两个积极性，激励地方政府主动作为。

　　社科院财经战略研究院院长高培勇则表示，财政事权和支出责任划分，在推进过程中遇到很大阻碍，当财政系统改革向其他部门延伸的时候，很难实现突破。

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