地方债限额管理：要害在抓住爆炸引线

将地方债以置换方式把偿还压力向后移，只是缓解了燃眉之急，减轻了眼前的压力，要根本解决问题，还得靠以经济快速发展提升地方综合实力。因此，财政部门在对地方债实行限额管理的同时，引导和调整地方的发展思维、发展思路也很重要。

财政部网站本周一公布了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（以下简称《意见》），明确对地方政府债务余额实行限额管理，并提出建立健全地方政府债务风险防控机制和妥善处理存量债务。地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。

虽然《预算法》规定，地方财政不能编制赤字预算，也不能有赤字财政，但并没有规定地方不能负债。因此，地方政府也就充分利用规则，通过“土地财政”玩起了赤字财政。不仅如此，其规模、数量、用途等，还可不受限制、不受《预算法》约束，而资金使用的透明度始终很低。正因如此，迄今各地方债规模到底有多大，官方与民间的各类计算出入很大。

地方债务是伴随着“土地财政”快速形成的。十多年来，由于房地产市场持续火爆，各地方政府来自土地的收入也就非常可观。因此，地方政府负债的热情也十分高涨，大拆大建几乎成了发展经济的代名词，成了地方政府工作最重要的部分。但是，由于土地是不可再生资源，当土地价值被人为地过度挖掘以后，总有一天要回归。而回归之日，可能就是地方债务风险引爆之时。土地价值泡沫，会被市场刺破。然而，地方债务却不会因为土地价值泡沫的刺破而消失。当土地财政运转不下去，连土地变现都存在严重问题时，地方债务的风险也就难以控制了。地方债一旦风险爆发，其所带来的就不仅是地方政府的破产了，还有与地方债务紧紧捆绑在一起的银行。即便按官方披露的数据，2015年底地方债务总额16万亿，由于多数是银行债务，其对银行的冲击可想而知。所以，控制地方债风险，不让地方因为资金链断裂而出现债务风险，就成了当前中国经济发展过程中必须迈过的一道坎。中央经济工作会议提出的五大任务中，地方债也是任务之一。

那么，此次财政部出台的地方债限额管理意见，到底能不能对地方债发挥有效的制约作用，对地方债风险防范产生防爆功能呢？地方债的爆炸引线到在哪？限额管理意见能否紧紧地抓住爆炸引线，既达到控制债务总额的目的，也起到防止债务风险爆发的作用，显然是最为关键所在。

笔者注意到，《意见》明确规定，地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借的部分，将通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。这样做，有两个方面好处：一是可将债务偿还压力向后延伸；二是能有效化解银行的债务风险，将银行与政府在债务问题上分割开来。但不能不提醒的是，债务偿还期限后移，并不代表债务消失。政府偿债的责任还在，只是推给了后人。同时，银行会不会同意将这些“优质”贷款放弃，继而将资金投向实体经济呢？这也不无疑问。要知道，在银行的眼里，再怎么说，把钱放给政府，还是最放心的。不然，地方债也不会在短时间内迅速形成。这也意味着，债务置换只不过是缓解了眼前的困难、化解眼前的风险。如果没有有效的债务化解机制，地方债仍然可能会出现比较大的风险。甚至可以说，在一些债务负担沉重、收入来源有限的地方，还可能出现连利息也无力支付的现象。那么，财政部门将通过什么方式抓紧爆炸引线，不让这些地区出现债务风险爆发现象呢？

债务置换除了可以将偿债压力后移之外，也将地方债显性化了。关键在于，这只是明账。那些在调查过程中没能掌握的各地政府债务、或有债务等，到底有多少，可能才是真正的地方债爆炸引线。如何防止这些债务的风险，可能比债务置换更为重要而紧迫。尤其此类债务，大多通过平台公司形成的。而平台公司又都是依靠土地抵押或其他企业担保形成的。尤其担保，可以说是最令人担忧的债务风险。如果不同步利用债务置换方式把银行和担保人都置换出去，一旦平台公司运转不灵，其所带来的风险将非常难以控制。

更让人绷紧神经的是，自债务置换政策出台以来，地方政府似一下子轻松了下来。而随着房地产市场的慢慢回暖，一些地方又打起了“土地财政”的主意，试图再次通过负债来建设政绩工程。《意见》所确定的限额能否对那些还想开发土地，大拆大建的三、四线城市政府产生约束力呢？那些地方政府会不会自觉接受限额约束呢？

眼下，各地都在大力推行PPP，试图以此缓解地方政府的资金压力。且不说社会资本是否愿意参与政府项目建设，就算愿意，政府是否又将进入新一轮债务扩张期呢？按目前地方政府推出的PPP项目，真正有收入来源的项目非常有限，多数都需要通过政府购买服务或今后回购才能合作。实际上，这仍是变异的负债建设。区别只在于PPP眼前不需大规模投入，今后则需要大规模回购或购买服务。若地方政府将不属于公共领域、公共服务范畴的项目也纳入PPP，或在吸引社会资本时把回报率定得过高，今后的债务压力会更大。PPP项目是否也应纳入地方债务限额管理，也是个值得思考的问题。

将地方债以置换方式把偿还压力向后移，只是缓解了燃眉之急，减轻了眼前的压力，要根本解决问题，还得靠以经济快速发展提升地方综合实力。地方政府只有转变发展思维、调整发展思路，把对实体经济的关怀、发展新兴产业放在突出位置，才有可能给后人创造偿债条件，留下偿债机会。因此，财政部门在对地方债实行限额管理的同时，引导和调整地方的发展思维、发展思路也很重要。

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