鄂尔多斯星河湾项目顶包案调查 呈不了了之之势-2

星河湾也履约借款给东胜区政府。鄂尔多斯市东胜城市建设开发投资集团（下称东胜城投）2011年的审计报告显示，东胜城投向北京星河湾借款6.5亿元，账龄超过一年。

据国土资源部通报，2011年1月，星河湾公司未经批准违法占地2543亩进行一期工程建设，其中房地产开发用地673亩、古河道治理及绿化用地762亩、平整土地1108亩。2011年3月，东胜区政府对星河湾项目建设用地进行组卷报批工作，东胜区国土资源局还为此出具了“无违法用地”的现场查看记录。

此后，针对星河湾项目违规用地的举报信开始在网上出现。举报称，星河湾项目无证开工、占用保障房供地指标、违规批建高尔夫球场。东胜区国土资源局先后两次向鄂尔多斯星河湾下达《责令停止违法行为通知书》，并在2011年5月，对鄂尔多斯星河湾作出行政处罚决定，没收房地产开发占用的673亩土地上的建筑物和其他设施，对违法占用、平整的全部2543亩土地按每平方米5元处以罚款，共计847.77万元。

直到2011年7月8日，内蒙古自治区政府批准东胜区2011年第11批次建设用地，涉及星河湾项目土地525亩。去年7月底，东胜区国土资源局将其中的458亩土地分三宗挂牌出让。鄂尔多斯星河湾公司于8月28日以底价摘牌，共计约3.2亿元。8月31日，星河湾项目取得《建设工程规划许可证》《建设用地规划许可证》和《建设工程施工许可证》。而土地使用权证的下发日期为2011年9月23日。鄂尔多斯星河湾在拿地的同时，缴纳了上述罚款。

星河湾集团品牌副总监李悦对财新记者称，到2011年9月份，鄂尔多斯星河湾在建项目的所有手续已经补全，已不存在违法占地的情况。但是这套“先上车，后补票”的招数最终未能在国土资源部检查中幸免，但后者提出的“移送司法机关处理”的严厉意见，仍被“下有对策”地轻松搪塞。

针对星河湾项目违规征地责任问题，王才亮认为，主要责任在供地方——地方政府。

但是，中央对地方政府的处罚通常以行政处分代替刑罚，往往是“高高举起，轻轻落下”；即便提出严厉的刑罚，到地方上也很难得到执行。

处罚变演戏

2011年10月，国土资源部将鄂尔多斯星河湾项目列为督办案件，内蒙古自治区指定专人督查，内蒙古国土资源厅协调鄂尔多斯市政府处理。

而后，东胜区政府对星河湾项目作出进一步处理：已占用的符合土地利用总体规划但尚未取得用地手续的用地，将尽快办理建设用地审批手续后依法供地；建设占用的临时用地，项目建成后即予以拆除；尚未占用的、已用于河道治理、绿化、平整的土地，退还原集体经济组织；已没收的地上建筑物及其他设施公开拍卖。

但是，星河湾销售中心的工作人员告诉财新记者，在去年9月补齐了手续之后，没收地上建筑物等处理意见就没有执行，也没有进行拍卖。9月17日，星河湾项目正常开盘销售。而星河湾项目附近的温家梁等村落，早已完成拆迁，大部分居民搬到了东胜城区居住。尚未搬走的村民称，土地在前年被政府征收之后，至今从未听说过要退还的消息。

上述国土资源部执法监察局人士对财新记者称，“这个案子是地方自己处理，我们只进行备案通报。如果是部里直接办的话，可能处理结果就不会是这样。”实际上，在东胜区政府的几条处理意见中，真正得到执行的是为星河湾项目补办手续——这就是鄂尔多斯星河湾项目涉嫌违法案的最终结果，涉案人温晓斌只不过是个具名的“替罪羊”。

鄂尔多斯当地的一名开发商对财新记者评论称，这看上去严厉的刑事处罚，实质上是给违法项目留下“后路”，以处罚的形式明确了项目已经在城市规划的范围内，只需等待相关指标来补办用地手续。

东胜区国土资源局的一名分管领导对财新记者抱怨，土地指标制约了地方发展。所以地方在土地管理上会进行一些“创新”，在保证安置补偿和社会保障的前提下，进行整体征收，而后根据指标分批转用，以此来保证重大项目的落地。他们的具体做法是：与农民签署一份“预征收协议”，补偿之后，将一整片土地征收为国有土地，以后根据建设项目的进展，结合国土资源部下发的指标，分批转为建设用地。

上述“土地管理创新手法”类似于“征转分离”，政策上并不允许，但在地方上十分普遍。国土资源部与地方政府亦有默契，被征地农民不闹则不追究，闹了就可能叫停。

星河湾项目目前手续齐全的458亩土地，即是按照这一模式运作而来。星河湾方面也表示，项目已经按照规划有序进行施工。星河湾内部人士向财新记者透露，项目一期之外，目前还没有明确的开工计划，“以后要拿到一个指标，开工一片土地。”

王才亮指出，地方政府在征地和卖地之间能获得巨大收益，由此而来的土地财政，给地方政府带来极大的征地冲动。另外，开发商的违规成本也很低，即使被查处，也有机会补办手续，继而合法化。

在这类操作中，地方政府和企业的利益被紧密地捆绑起来。像东胜区政府将星河湾作为招商引资项目引入，除了获得地价款之外，还从星河湾获得了11亿元的借款；作为回报，东胜区政府则承诺免除相关的土地增值税。对星河湾而言，能够低价获得大片土地，还有政府的最低收益保证。

此外，土地监督程序上的缺陷也让地方政府有空可钻。“地方国土局集征收、出让、执法监察等功能于一体，权力过于集中。而且一旦发现问题，也是自己查处自己。”北京大学宪法与行政法研究中心副主任张千帆认为，还得从制度的根子上改变地方过于依赖土地财政的局面。

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