地方政府举债的国际经验

　　统计资料显示，在目前全球53个主要国家中，有37个允许地方政府举债，作为一个统一规定，这些国家只允许联邦政府或中央政府举借外债，地方政府通常只能举借内债。而且地方政府在举债时必须遵守“黄金规则”，即除短期债务以外，地方政府举债只能用于基础性和公益性投资项目。解读《意见》可见，我国地方政府举债无疑遵循了“国际惯例”，如《意见》明确要求，“地方债务用途，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出”等。

　　从举债路径来看，各国地方政府主要有发行地方政府债券和向金融机构借款两种方式。其中美国各州只允许发行市政债券，联邦政府对这类债券予以税收减免等优惠政策支持；而法国、英国、印度等国地方政府发债主要或者全部来自银行贷款；在日本，地方政府既向银行等金融机构借款，也能够通过公募或私募方式发行债券。从《意见》来看，我国地方政府举债基本借鉴了美国的做法。按照规定，“地方政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借”，这样包括城投债在内的我国地方政府先前30多种举债方式将全部关闭。另外，《意见》将地方政府债券划分为一般债务和专项债务，前者主要以一般公共预算收入偿还，后者以对应的政府性基金或专项收入偿还。这种偿还方式非常类似于美国市政债券下一般责任债券和收益债券的划分。在美国，地方政府一般责任债券由政府财政税收偿还，而收益债券的还本付息来自于特定项目的收入。

　　为有效监管地方政府的举债行为，特别是约束举债过程中的道德风险，许多国家都特别注重对包括以举债规模、类型、程序等为主要内容的事前监管。按照中央政府介入程度的不同，目前各国对地方政府举债的事前监管可以划分为行政控制模式、规则导向模式、协商合作模式与市场约束模式四种。行政控制模式是指中央政府对地方政府举债行为进行直接干预，规则导向模式是指通过相对固定的财政准则来约束地方政府举债行为，协商合作模式是指由中央政府与地方政府共同商定地方政府举债事宜，而市场约束模式是指利用市场机制引导地方政府融资行为的监管机制。分析《意见》可以看出，我国采取了行政控制模式和规则导向模式相结合的事前监管方式。按照《意见》规定，地方发债必须经国务院批准，中央政府对地方政府债务规模实行限额管理，同时《意见》明确了相应的惩罚机制。

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