基金立法需要将金融改革大局作为出发点
《基金法》修订草案近日结束人大常委会初审和第一轮征求意见。此次修法将非公开募集的基金（私募基金）纳入调整范围，并构建了基本的法律框架，这是我国金融立法的一个里程碑。 但是，草案并没有像预期的那样明确扩大“证券投资”的范围，也没有将当前实践中最主要的两类私募基金——借道信托的阳光私募证券投资基金和私募股权投资基金（PE）明确纳入非公开募集基金的范畴，不能不说是一种遗憾。 不仅如此，草案规定的基金组织形式也未涵盖已经被广泛使用的公司制和有限合伙制，仅模糊地规定“公开或者非公开募集资金，设立公司或者合伙企业，其资产由第三人管理，进行证券投资活动，其资金募集、注册管理、登记备案、信息披露、监督管理等，参照适用本法。” 私募基金以这种有条件、有保留的方式进入《基金法》修订草案，是监管部门之间博弈和立法机关妥协的结果。与此同时，业内也存在反对私募基金立法的声音，认为这会造成私募基金的过度监管，妨碍市场主体自律组织发挥作用。 我们认为，以修订《基金法》的方式建立私募基金的法律规范体系，是我国实体经济发展和金融改革大局的迫切需要。近年来兴起的各类私募基金是整个资产管理行业大发展的产物，这一变化客观上要求一部权威统一、具有普适性原则的法律加以调整。这部法律应当有统一、权威、明确的规范，应当注重资产管理业务的共性和实质，不应纠结于各类机构的组织形式，更不应当被这些组织形式背后的既有行政格局所左右。 我国的改革开放只有三十多年，资本市场的历史则只有二十年。这样的现实基础造成金融行业和各类金融市场 一直处在快速发展的阶段，各种新事物不断涌现。十多年前，资产管理行业只有公募基金一个成员；十多年后，银行、信托、证券、期货四大类机构都已经或即将参与到资产管理的混战中，分业监管的格局越来越不适应混业经营的现实。 除了上述四大类金融机构，近年来私募基金的发展更让人刮目相看。截止到去年年底，阳光私募的规模已超过1600亿元。全国范围内的股权投资机构保守估计超过7000家，仅在发改委备案的882家机构的募集规模就达2200亿元。 这些机构从事的都是资产管理业务，且不论采取什么样的组织形式，都是对外募集资金交由专业的机构管理；不论投资什么样的标的，其本质也是投资于各类金融资产和金融市场。以统一的、普适性的原则加以规范，既有利于保护金融产品的投资者，更是维护金融市场稳定和长期健康发展的保证。 金融危机后，美国对金融监管的漏洞进行了全面反思。事实上，正是对于复杂的金融投资产品的监管缺失，造成一大批有毒资产流向金融市场，不但给投资者带来巨大损失，还导致风险聚集、难以及时发现，一旦爆发就引起连锁反应，极大地放大了危机。 2010年，美国国会通过多得弗兰克法案，全面加强了金融市场的监管，其中《私募基金投资顾问注册法》要求对冲基金和私募基金向美国证券交易委员会（SEC）注册和报告，SEC有权对注册的投资顾问进行全面检查，以评估其发现的系统性风险。 借鉴美国经验，我国金融领域的立法工作应更多从市场实际需要出发，树立统一性和权威性，避免监管机构的门户之见和画地为牢。 《基金法》更不应纠结于各类机构的组织形式，以及这些组织形式背后代表的监管格局。否则，国家立法的效力可能还不如各部委自己的规章，资产管理领域仍将是“多龙治水”，无法形成统一的监管合力。 最后，私募基金写入《基金法》与放松管制、市场自治的宗旨并不矛盾。一部成功的《基金法》不仅需要明确监管责任，更重在制定市场主体的行为规范，明确权利义务以及追责机制，而后者正是市场自治的基础。 正如《公司法》和《合伙企业法》的存在，并没有让设立公司和合伙企业更加困难，《基金法》也是各类资产管理产品合法存续和正常运作的基石。法律明文规定由市场自决的行为，行政部门就不得干预，这正是立法对明确市场与监管边界的意义。
反过来说，《基金法》明文要求基金管理人不得与基金持有人发生利益冲突，不得从事损害基金财产和基金份额持有人利益的证券交易及其他活动。这一点，同样是私募基金管理人需要遵守的准则 |
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